[摘 要]土地作為物，是極為重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。本文立足于中國的現(xiàn)實(shí)，從存在的問題出發(fā)，以法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的、歷史的、世界的角度和眼光考察大陸傳統(tǒng)民法物權(quán)和民法典理論，主張物權(quán)法可以緩行，制定土地法，更加合乎我國的國情，從長遠(yuǎn)看，也更加維護(hù)了物權(quán)制度體系的完整和民法典的穩(wěn)定。 [關(guān)鍵詞]土地 土地法 一 土地法律制度建設(shè)的意義 農(nóng)業(yè)稅的取消有劃時(shí)代意義，已經(jīng)引起極大關(guān)注和廣泛稱贊。但是根本問題不在農(nóng)業(yè)稅，而是土地法律制度問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開土地，中國有 60%的耕地處于中等產(chǎn)量，需要有大量的投入；農(nóng)民問題最核心的就是收入問題。世界發(fā)達(dá)國家土地都是私有地，土地法律制度非常完善和穩(wěn)定。土地法律制度是農(nóng)民增收的關(guān)鍵。農(nóng)民上訪，農(nóng)村的不穩(wěn)定很大程度上與土地法律制度的不完善不穩(wěn)定有關(guān)。土地法律制度是農(nóng)村的基本制度，不解決，國家的農(nóng)村政策難以貫徹，法治、人權(quán)目標(biāo)也無從達(dá)到。解決農(nóng)民低收入問題，應(yīng)該從土地入手。即使農(nóng)業(yè)稅真正取消，等于平均每畝土地增收20元。如果我們能夠穩(wěn)定土地法律政策，農(nóng)民必然會(huì)主動(dòng)增加對(duì)土地的投入，其增收遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過20元，難度和成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于取消稅賦。 國家可以幫助農(nóng)民而鼓勵(lì)他們留于農(nóng)業(yè)，也可以幫助農(nóng)民而鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)到工商業(yè)同時(shí)鼓勵(lì)其他力量投資農(nóng)業(yè)建立更開放的市場。第二條路更好更能從根本上解決問題。 目前制定物權(quán)法的重大障礙是民法典的穩(wěn)定性，和政治、經(jīng)濟(jì)的制約如國有企業(yè)制度，土地制度之類的重要制度遭遇現(xiàn)代化、全球化年代。而“在民法的各基本制度中，物權(quán)法最需要而且最能夠體現(xiàn)各國的本國特色”。 [1]我國的《民法通則》沒有采用物權(quán)的概念，而用“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，其現(xiàn)實(shí)性就在于土地法律制度的不成熟不穩(wěn)定。而如果盲目追求概念體系的形式完美并急于求成，反而會(huì)損害法律的尊嚴(yán)并在實(shí)踐上造成對(duì)社會(huì)關(guān)系的破壞從而最終侵害人民的利益。 土地是重要的自然資源，是大多數(shù)其他財(cái)產(chǎn)的來源。從古到今，東方西方，資本主義國家和社會(huì)主義國家，都非常重視關(guān)于土地制度的立法。在中國目前還沒有《土地法》這樣一個(gè)總攬性的土地法律文件，我認(rèn)為未來的土地立法的一個(gè)重要目標(biāo)，是擬定一部《土地法》，代替或統(tǒng)領(lǐng)目前的由全國人大常委會(huì)制定的農(nóng)村土地承包法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法和 城市房地產(chǎn)管理法 ， 基本農(nóng)田保護(hù)條例，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例，確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定，中華人民共和國耕地占用稅暫行條例農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定，土地登記規(guī)則、土地違法案件處理暫行辦法 等。 而作為民法典之重要組成部分的物權(quán)法則可以緩行。 土地法是社會(huì)法，不同于單純的私法性質(zhì)的民法或單純公法性質(zhì)的土地管理法。我所構(gòu)想的土地法應(yīng)該具有類似知識(shí)產(chǎn)權(quán)法在民法典中的地位，屬于但不捆綁于，有一定的獨(dú)立性，出于現(xiàn)實(shí)、時(shí)代和適用的考慮使其游離? ??民法典這一文件之外；而婚姻法則應(yīng)該回歸民法典，因?yàn)榛橐龇ū旧肀容^起土地法更具有私法的性質(zhì)，同時(shí)婚姻糾紛更加的有法可依，人們對(duì)婚姻制度有相當(dāng)?shù)男叛?，現(xiàn)代婚姻制度已經(jīng)基本建立和深入人心，未來所需要的將是細(xì)微的修改。而土地法律制度則處于一個(gè)相當(dāng)變動(dòng)的年代，無論是制度上還是人們的心目中都是不可信賴的。在民法典物權(quán)編中解決土地制度的立法固然是良好法治的一個(gè)重大設(shè)計(jì)，然而在當(dāng)前卻不大現(xiàn)實(shí)，只會(huì)耽誤民法典的出臺(tái)和損壞民法典的穩(wěn)定。 《中華人民共和國法律全書》及《地方法規(guī)匯編》是《民法典》的歸宿，《民法典》必須與法律規(guī)則體系相協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)也很難達(dá)到。在一個(gè)權(quán)力缺乏必要控制的社會(huì)，權(quán)力必然要蠶食人民的憲法權(quán)利，民法規(guī)范必然被管理法制滲透、誤導(dǎo)和破壞； 詳盡的 民事法律這一現(xiàn)代社會(huì)主體性法律的處境是完全不利的。立法者一定要制定出包容一切的《民法典》，可以預(yù)計(jì)的是，相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)不可能廢除掉管理法制的侵?jǐn)_性規(guī)定，即使民法典頒行后進(jìn)行法律清理，但是沒有憲政體制的法制，不可能完成對(duì)固化權(quán)力的管理法的清理。包容一切的《民法典》納入現(xiàn)有管理型法律體系內(nèi)，暴露在管理法制侵襲之下，必然根本落空。物權(quán)法的重要任務(wù)是要理順國家與國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系；物權(quán)法應(yīng)當(dāng)解決集體所有制的主體、內(nèi)容、及權(quán)利的行使問題， [2]這其實(shí)是作為私法的物權(quán)法無能為力的。在當(dāng)前的改革年代，土地法是變動(dòng)不居的，是摸著石頭過河。從19 28年12月湘贛邊界政府制定的《井岡山土地法》和各地起義后制定的《土地問題決議案》等，29年4月的《興國土地法》；30年5月的《土地暫行法》；30年8月的《中央軍事委員會(huì)土地法》，31年11月的《中華蘇維埃共和國土地法》，抗日民主政權(quán)的減租減息條例，1946年5月4日《中共中央關(guān)于土地問題的指示》，1947年9月的《中國土地法大綱》，到1949～1952年的土改，53年開始的初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，56年開始的高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，58年開始的人民公社，62年“人民公社16條”，1978～1982年的“大包干”，88年修改憲法和土地管理法，1997年后落實(shí)“30年不變”的延包政策。每次間隔太短。土地調(diào)整非常頻繁，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了土地的穩(wěn)定?？梢韵胂笪磥砻穹ǖ湮餀?quán)制度的變動(dòng)性。 土地法律制度的根本目的是土地資源的保護(hù)和有效利用；土地法律制度的調(diào)整對(duì)象是土地的歸屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系。 [3]土地法要確定土地的各項(xiàng)權(quán)屬，并盡可能地將土地的一些權(quán)屬界定給農(nóng)民。權(quán)利不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護(hù)。如果在法律上界定給農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民并不能全部地?fù)碛校蛘哒f全部地?fù)碛写鷥r(jià)太高，那么這項(xiàng)措施也不是根本解決土地糾紛和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，國家必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法案，并有效地監(jiān)督基層嚴(yán)格地執(zhí)行這些法案。很明顯，在目前中國農(nóng)村的政治環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境約束下，低成本地保護(hù)法律賦予的農(nóng)民的權(quán)利是不太可能的。 土地法有廣義和狹義之分。廣義的土地法，是一切的和土地直接有關(guān)的法，狹義的，則指為實(shí)現(xiàn)一定土地政策所為關(guān)于土地分配，利用及改良的法律規(guī)定及其附帶規(guī)定的總稱。土地法從廣義上說不僅包括了專門的? ?地立法，還包括其他法律制度中的有關(guān)土地的規(guī)定，這當(dāng)然也包括了大陸物權(quán)法和英美財(cái)產(chǎn)法中的不動(dòng)產(chǎn)制度的規(guī)定。土地法體系是由相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互制約，旨在調(diào)整因開發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和其他法律淵源所組成的系統(tǒng)。土地法體系不是指某個(gè)具體的土地法律、法規(guī)或法律規(guī)范，而是指所有土地法律規(guī)范，土地法律、法規(guī)和其他土地法律表現(xiàn)形式，其他土地法律淵源的總和，包括土地權(quán)屬，土地的合理開發(fā)、利用，以及土地保護(hù)、治理、管理等十分豐富的內(nèi)容，涉及民法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法和資源法。狹義的土地法，僅指綜合性的《土地法》，也即專門的土地立法所包括的法律規(guī)范，如前蘇聯(lián)、朝鮮、羅馬尼亞和柬埔寨等國的《土地法》。關(guān)于土地法的具體內(nèi)容，不同國家由于政治經(jīng)濟(jì)、歷史文化傳統(tǒng)不同存在很大差異。例如，英美法系國家主要的土地法律制度包括彼此聯(lián)系并不緊密的三項(xiàng)制度：地產(chǎn)制度、信托制度和特殊土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度 .大陸法系各國土地法律規(guī)范中核心內(nèi)容都是直接淵于羅馬法中的土地物權(quán)，其內(nèi)容包括土地所有權(quán)、役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、質(zhì)權(quán)和抵押權(quán)。本文所指的體系參考綜合了各種現(xiàn)行體系、目標(biāo)體系和其他的學(xué)術(shù)體系，希望通過比較和爭鳴，可以促進(jìn)土地法現(xiàn)行體系、目標(biāo)體系和其他體系的優(yōu)化、健全和發(fā)展。 二 中國的土地法律框架及評(píng)析 中國的土地法律框架由憲法、基本法律和土地法構(gòu)成。憲法是根本的法律文件，是土地立法的基礎(chǔ)?；痉扇缑穹?，刑法，行政法對(duì)土地問題作出的重要的規(guī)定，是制定下一層次土地法的主要依據(jù)。土地法是土地法律體系中的主體法。目前，中國還沒有一部《土地法》――以致于群眾、媒體和干部在不同場合把《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》都分別叫做“土地法”――而只有管理性質(zhì)的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》，具有較多管理色彩的民事法律文件《農(nóng)村土地承包法》以及環(huán)境法方面的一些文件等等。中國的土地法律框架可以從縱向和橫向兩個(gè)方面來劃分。從縱向關(guān)系看，它包含有全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《城市房地產(chǎn)管理法》；由國務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等；由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法和基本法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的地方性土地法規(guī)；由國務(wù)院土地行政主管部門及其他各部（委）根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的土地規(guī)章，如 2002年4月3日國土資源部第11號(hào)令于2002年7月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》等；由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的土地規(guī)章。從土地法的橫向關(guān)系看，應(yīng)包括所有與調(diào)整土地關(guān)系有關(guān)的法律，如《城市規(guī)劃法》、《測繪法》、《鐵路法》、《森林法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等。這些法律從不同的側(cè)面，規(guī)定了法律的調(diào)整對(duì)? ??與土地關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。 農(nóng)村土 地私有化是可行的和必行的。土地的所有權(quán)應(yīng)該界定給農(nóng)民， 農(nóng)村土地承包法 的宗旨其實(shí)就是如此。 私法性質(zhì)最濃的農(nóng)村土地承包法 在維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益方面，有很多值得肯定的地方。例如，在總則部分，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民，亦即承包方，有平等的承包和不承包的權(quán)利，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標(biāo)承包，不得將承包地收回抵頂欠款，強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。并盡量避免土地使用權(quán)的頻繁更迭。鑒于有些地方農(nóng)村干部常常任意改變機(jī)動(dòng)地的面積，操縱其分配和使用而牟私利，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的土地使用權(quán)，第 63條規(guī)定，“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，機(jī)動(dòng)地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動(dòng)地。本法實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地。”這些規(guī)定有利于農(nóng)村土地使用權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定，有利于農(nóng)民保衛(wèi)自己對(duì)土地的使用權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、出租權(quán)、互換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)利，使農(nóng)民在承包期內(nèi)捍衛(wèi)自己對(duì)土地的排他性使用，強(qiáng)調(diào)了土地權(quán)利的物權(quán)性。 從效率的角度，特別是從促進(jìn)要素的充分流動(dòng)性和自由組合性的角度，這部法律似乎缺乏前瞻性。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)必須大大加速，才能有助于農(nóng)村人口的大部分徹底離鄉(xiāng)離土，有助于耕地盡速向種地能手集中，有助于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的平均規(guī)模的擴(kuò)大和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的深刻改變，有利于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，有利于中國農(nóng)業(yè)在競爭日益激烈的世界農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。中國農(nóng)村土地制度和世界上絕大部分實(shí)行土地農(nóng)戶所有的國家還有較大的區(qū)別。中國仍然堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制。先進(jìn)國家沒有一個(gè)采用中國的這種獨(dú)特的土地制度的。這種土地制度會(huì)在中國與世界接軌和向真正的市場經(jīng)濟(jì)過渡的歷史過程中，逐漸顯示其局限性，不利于城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。和私有制下的土地流轉(zhuǎn)相比，其規(guī)定不但使土地流轉(zhuǎn)變得更為困難，而且容易政治化?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋胤ü芾韺?shí)施條例》中對(duì)土地的控制權(quán)規(guī)定不明確，容易造成上級(jí)和下級(jí)的管理混亂。上級(jí)和下級(jí)之間的權(quán)限沒有劃分清楚，就會(huì)造成權(quán)力缺位或者權(quán)力越位，其最終結(jié)果只能是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的損害而已?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對(duì)農(nóng)民和國家的權(quán)利與義務(wù)界線劃分不明確，國家和農(nóng)民處于不平等的地位，處于農(nóng)民之上。在國家征用土地的時(shí)候，法律上規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外”，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。但是，至于政府應(yīng)該怎樣有償使用，法律上卻沒有提出具體的解決方法，或者解決原則。農(nóng)民的土地權(quán)利沒有得到法律的有力保障，農(nóng)民的土地權(quán)利在國家權(quán)力面前變得非常脆弱。而在農(nóng)民和政府之間關(guān)于土地問題???蓯保?┟衲巖哉業(yè)揭桓齪俠淼慕餼齜槳??！鍛戀毓芾矸ā酚搿鍛戀毓芾矸ㄊ凳┨趵?返牟蛔悖??踅繒?圩罹緦業(yè) 木褪橋┟竦耐戀廝?腥ㄎ侍狻Q?踅緙負(fù)躋恢氯銜???？蓪?duì)農(nóng)民與土地鄭夸的相互關(guān)系沒有能夠清?？缍ǎぎ?dāng)?？┟颀x?？芎?、齲咯問題難決的關(guān)跡浚口。應(yīng)該福咯民以確切的土地?？袡?quán)?？⒃诹P可在明確福胯保障。只有劍苛地權(quán)永久性地賦予農(nóng)民＃咯民才會(huì)珍惜保護(hù)土地；只有劍苛地權(quán)永久性地賦予農(nóng)民?？┟癫艜?huì)真?？膶?shí)現(xiàn)土地的自由買賣＃礦規(guī)?吶┮稻？貌拍芄揮行У亟？?。?SPAN> 而且目前 農(nóng)民對(duì)土地公有的法制觀念非常淡薄，一些人片面認(rèn)為，土地是集體的，如能用來建房就變成了自己的，于是千方百計(jì)多占宅基地，甚至將承包的責(zé)任田當(dāng)成私有土地，未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建房 .現(xiàn)在農(nóng)村大量空閑宅基地問題， 在老村之外又聚集成新村，致使舊村出現(xiàn)了大量閑置、廢棄的宅基地和空白帶， 而新的民宅布局散亂，占地面積過大，宅基規(guī)模一年超過一年。久而久之，便形成了一個(gè)個(gè)龐大的 “空心村”。 如何讓 “空心村”實(shí)起來，保護(hù)現(xiàn)有耕地資源，提高土地利用率，已不僅是基層組織面臨的新課題，更是國家土地立法的大問題。土地私有化就能從根本上解決這個(gè)問題。 三 橫向?qū)Ρ瓤疾? 德國，日本，韓國和我國的臺(tái)灣地區(qū)土地所有制度和物權(quán)制度可能是我們最終的目標(biāo)體系。美國在西部開發(fā)過程中，為了處理西部拓殖中的土地問題，美國國會(huì)通過了多個(gè)土地法。 1785年土地法是第一個(gè)付諸實(shí)施的聯(lián)邦土地法。它規(guī)定了土地國有制和向移民出售的原則。在出售公地的過程中，聯(lián)邦政府從1796年至1820年間，采取了部分信貸和延期付款的優(yōu)惠政策。從1806年至1832年間，國會(huì)又通過了多個(gè)《救濟(jì)法》，來延緩未付款土地被沒收的期限。這些措施對(duì)貧苦農(nóng)民獲得土地起了一定的作用。 1861年 5月20日通過的著名的《宅地法》是西部開發(fā)中最具民主色彩的一部土地法，它實(shí)際上為每個(gè)或每戶合乎條件的定居者無償分配了一塊160英畝的安身立命的宅地，從而大大加速了西部的土地開發(fā)。1866年，聯(lián)邦政府將土地出售政策擴(kuò)大到了礦產(chǎn)地，推動(dòng)了采礦業(yè)的資本主義開發(fā)。從1823年起，聯(lián)邦政府為公路、運(yùn)河及鐵路的修建，撥贈(zèng)了大量的土地，推動(dòng)了西部交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。在美國，一個(gè)以農(nóng)為業(yè)的小康之家，需要擁有的一級(jí)農(nóng)地大約是中國的三百畝。今天中國一戶農(nóng)家的耕地太少，還要交承包租金?？梢钥隙ǖ氖牵喝绻淮罅康貤夀r(nóng)從工，中國的農(nóng)民不可能達(dá)到小康。 法國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大得益于拿破侖的法典。土地制度改變，農(nóng)奴就變成自由民，人身依附關(guān)系也即消滅。俄羅斯總統(tǒng)普京上臺(tái)，首先就是土地私有化。 土地的私有所有權(quán)，是基于既定約束下的成本最優(yōu)或收益最大的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理。在交易成本不為零的條件下，將土地的所有權(quán)界定給農(nóng)民將比界定給政府或國家會(huì)產(chǎn)生更大的收益。任何制度或契約能夠順利施行，不僅需要清楚地界定所有權(quán)，而且還要有效地保護(hù)所有權(quán)，否則制度或契約將難以執(zhí)行，違約、越權(quán)及各種侵權(quán)行為都會(huì)發(fā)生。 四 歷史考察和 土地私有化思路 土地私有制的確立代表了人類歷史上的一次意義重大深遠(yuǎn)的制度更替；土地制度對(duì)生? ?力的發(fā)展也起著重要的促進(jìn)或制約作用；同時(shí)中國歷史上因土地制度政策的失誤導(dǎo)致災(zāi)難性后果的教訓(xùn)也值得吸取。 [4]中國傳統(tǒng)是土地私有，從井田制到明清，私有是一個(gè)傳統(tǒng)。而且，民國以來，土地私有就已經(jīng)制度化了，而在清朝，皇帝還可以沒收土地。 中國在20世紀(jì)20年代就有《土地法》。當(dāng)然，當(dāng)時(shí)的《土地法》有其局限性，比如限制租賃、限制租金比例、強(qiáng)制永佃權(quán)等，行政權(quán)力過大。自秦漢至清末的二千多年間，耕地始終是在國有――私有――國有的三輪大循環(huán)中變化著，每一次由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)化都伴隨著社會(huì)動(dòng)亂與逆轉(zhuǎn)；而由國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化則促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和國家強(qiáng)大。與此相適應(yīng)，通過土地買賣兼并轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，利用租佃制經(jīng)營又成為中國封建社會(huì)土地關(guān)系的主要內(nèi)容。非耕地一般屬于國有，基本上不加入產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的領(lǐng)域[5].我國封建制度中的土地私有產(chǎn)權(quán)曾長期存在并允許在較大范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，起了重要作用。 新中國成立后，通過土改徹底廢除了封建土地私有制，建立起土地平分的農(nóng)民家庭私有制，允許私有土地產(chǎn)權(quán)自由買賣、出租、典當(dāng)、抵押、贈(zèng)與等，并受到國家土地法律制度的有力保護(hù)。這種社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)地私有制，具有很強(qiáng)的生產(chǎn)激勵(lì)作用、農(nóng)地配置效率和制度變遷績效。隨后，我國確立的農(nóng)村土地集體所有制隱含著土地平分機(jī)制，它直接刺激農(nóng)村人口快速增長，反過來又使人地比率下降，造成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的細(xì)碎化，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷下降和土地報(bào)酬率遞減。十一屆三中全會(huì)以來，在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下，通過土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，使農(nóng)民擁有一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，但國家始終沒有給農(nóng)民下放土地私有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，下一步農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，必須徹底恢復(fù)土地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素的性質(zhì)，引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮市場在配置農(nóng)業(yè)資源中的基礎(chǔ)性作用，真正使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起來。通過積極培育和逐步完善農(nóng)村土地市場，來提高農(nóng)地利用水平，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和投入產(chǎn)出率，提高農(nóng)業(yè)市場化、國際化程度，不斷地增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮。我國下一步繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新，必須建立科學(xué)有效的土地法律 制度。 我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制下的集體土地所有權(quán)長期虛置，形成行政權(quán)大于農(nóng)地所有權(quán)或使用權(quán)的傳統(tǒng)，導(dǎo)致農(nóng)村耕地資源大量流失，侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。要按照農(nóng)民所擁有的土地所有權(quán)在法律上與經(jīng)濟(jì)上相統(tǒng)一的原則，重構(gòu)產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村土地市場主體，并從憲法和有關(guān)土地法律制度上予以保護(hù)。 據(jù)1996年中國土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)分析，國有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體所有的土地面積占46.18%，尚未確定土地權(quán)屬的面積占0.65%[6].由此可見即使把農(nóng)村集體所擁有的土地面積全部私有化，也不會(huì)徹底改變我國土地資源的社會(huì)主義公有性質(zhì)；相反若繼續(xù)維持現(xiàn)行的國家土地征用制度，只能使農(nóng)村集體土地所有權(quán)往城市國有土地所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移，直接造成農(nóng)民所擁有的農(nóng)用土地資源存量的凈減少。農(nóng)村土地私有化使城鄉(xiāng)土地市場的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰，便于引入市場競爭機(jī)制來優(yōu)化配置資源，促進(jìn)可耕地在農(nóng)戶之間自由流動(dòng)，提高農(nóng)村土地利用水平和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)? ?，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。農(nóng)村土地私有化有利于耕地規(guī)模適度的集中經(jīng)營，可以更好地發(fā)揮土地作為增加社會(huì)財(cái)富母體的再生功能，將會(huì)培育出大量的新型合作經(jīng)濟(jì)實(shí)體和合作經(jīng)濟(jì)組織，建立 和發(fā)展新型的具有社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。土地不是私有的，按照馬克思的說法，就是“農(nóng)民被束縛在土地上”。意味著農(nóng)民如果永久性地離開土地，就將喪失土地的權(quán)利。所以打工在外，他要定期回去，政府對(duì)農(nóng)村土地按照婚嫁生死3、4年調(diào)整一次。調(diào)整意味著沒有真正的私有產(chǎn)權(quán)。調(diào)整的權(quán)力，完全在政府手中。 農(nóng)民人口一定要大幅下降，棄農(nóng)轉(zhuǎn)工商。 中國幾億農(nóng)民都要從土地里面走出來。中國現(xiàn)狀卻是農(nóng)民走了，就會(huì)喪失對(duì)土地的權(quán)利。所以現(xiàn)在農(nóng)民拋荒現(xiàn)象非常嚴(yán)重。把土地交回村里以后，喪失權(quán)利；卻又不能買賣租賃，因此他寧愿荒著，出去打工。 土地制度應(yīng)該公有還是私有，其實(shí)這是農(nóng)民的權(quán)利問題， 他應(yīng)該能自己決定土地是公有還是私有。憲法規(guī)定，農(nóng)村土地是集體所有。集體所有就是說，那這個(gè)村集體里的人應(yīng)該能決定將它們分了或者出租或者出賣。沒有完全的私人產(chǎn)權(quán)，沒有土地私有和自由買賣， 地價(jià)不能形成。土地私有化，以及取消戶口制度、把人變成自由民。這是兩件重大且急迫的事情。如果土地是他的，他就可以永久移民。因?yàn)樗牡丶词共毁u掉，也可以委托別人管理、出租。 隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐加快，舉家進(jìn)城居住、務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)民日益增多，建新房棄舊房日多，農(nóng)村集體土地上農(nóng)民賣私宅的情況越來越普遍。由于沒有產(chǎn)權(quán)證而無法辦理過戶手續(xù)，拆遷時(shí)如何確定受償主體，由此引發(fā)的糾紛越來越多，主要原因是我國現(xiàn)行法律對(duì)此類財(cái)產(chǎn)的買賣沒有作出明確的規(guī)定。既沒有規(guī)定農(nóng)村集體土地上的私宅不得買賣，也沒有規(guī)定農(nóng)村私宅如何買賣。因?yàn)檫@些房屋沒有產(chǎn)權(quán)證，買賣時(shí)無法辦理過戶手續(xù)，導(dǎo)致大量農(nóng)村私宅閑置，進(jìn)而由于無人居住、無人修繕而倒塌。另外，土地法第八條第二款規(guī)定，農(nóng)民土地包括宅基地、自留地和自留山，屬于農(nóng)村集體所有，出售宅基地實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村集體組織所享有土地所有權(quán)的侵害。而在農(nóng)村，以出賣房屋為名出售農(nóng)村宅基地非法謀取利益的現(xiàn)象也比較突出。農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)缺乏保護(hù)，不利于農(nóng)村人口的流動(dòng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)育。私有化使農(nóng)村集體土地上所建私宅能夠合法、有序地買賣，以促進(jìn)農(nóng)村人口有序流動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。 土地所有權(quán)私有化可以在改革中逐步實(shí)現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上在建立成熟完善的物權(quán)法體系和民法典。正是 向來枉費(fèi)推移力 ，此日中流自在行。 2002年土地承包法案而言，已經(jīng)明確地將土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)界定給了農(nóng)民，但是農(nóng)民并沒有完全得到法律上賦予他們的各項(xiàng)權(quán)利。 當(dāng)然與私有化應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行的是加強(qiáng)基層民主化進(jìn)程。另外可以取消、削弱或者淡化鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村委會(huì)。因?yàn)榇逦瘯?huì)和鄉(xiāng)政府在目前已經(jīng)沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經(jīng)是弊多利少。目前農(nóng)村村委會(huì)的工作績效看是非常差的。農(nóng)村土地的所有權(quán)界定給農(nóng)民。農(nóng)民行使土地權(quán)利將不再與村委會(huì)簽約，而只是與國家簽約，是社會(huì)契約（ SOCIAL CONTRACT）。 五 結(jié)語 民法的各基本制度中物權(quán)法最需要也最能夠體現(xiàn)本國特色。物權(quán)法基本上可以歸結(jié)為一國對(duì)本國資源的分配和利用的范疇。況且，我國是資源相對(duì)短缺的人口大國，長期以來實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，? ??且在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中一向重視財(cái)富分配的相對(duì)公平，不能不在制定物權(quán)法的過程中更多的強(qiáng)調(diào)從本國的國情出發(fā)，而不是從現(xiàn)成的概念出發(fā)，所以要研究中國的物權(quán)，必先研究中國的土地權(quán)利；要建立適合中國國情的物權(quán)法，必先建立適合中國國情的土地權(quán)利制度。[7]在這一點(diǎn)上中國的物權(quán)法、民法典不能急于求成，現(xiàn)實(shí)的做法可以考慮先建立完善的土地法律制度這并不意味這我們停滯不前。而是在不斷前進(jìn)不斷完善中要注意立足現(xiàn)實(shí)，一步一個(gè)腳印，才能真正有利于民生和國計(jì)。 [1] 王衛(wèi)國，《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社1997年5月第1版，第6頁 [2] 王利明，《物權(quán)法專題研究》，吉林大學(xué)出版社2002年7月第1版，第3頁 [3] 王衛(wèi)國，前書，第3頁 [4] 王衛(wèi)國，前書，第2頁 [5] 江平， 《 中國土地立法研究 》， 中國政法大學(xué)出版社， 1999，第96-97頁 [6] 劉育成， 《 中國土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)集 》 全國土地資源調(diào)查辦公室印制， 2000，第38頁僅供參考

　　現(xiàn)在的人們很難想象，30年前，擁有960萬平方公里國土的泱泱中國，沒有一部專門規(guī)范土地管理和利用的法律?！　?0年過去，伴隨著我國改革開放的偉大歷程，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地管理法律體系已初步建立，土地權(quán)利保護(hù)、土地登記、土地用途管制等諸多重要方面，均從法律上得以規(guī)范?！　≡谑袌龌渲猛恋刭Y源的歷史進(jìn)程中，我國廣袤的城鄉(xiāng)土地激情擁抱法治?！　×愕耐黄疲哼x擇市場，選擇法治，土地管理和利用步入有法可依的軌道　　土地管理法制建設(shè)，合著改革開放的節(jié)拍而動(dòng)?！　「母锸加谕恋兀母飭拘蚜藢?duì)法治的需求。1978年12月，安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民的包干協(xié)議一舉掀開我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營新的歷史，農(nóng)村土地從人民公社的集體化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰魹閱挝坏霓r(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包。1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄　⊥恋毓芾矸ㄖ苹M(jìn)程不斷加快。1982年，國務(wù)院決定在農(nóng)牧漁業(yè)部內(nèi)設(shè)置土地管理局，作為依法統(tǒng)一管理全國土地的職能機(jī)關(guān)。同時(shí)，《國家建設(shè)征用土地條例》、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)建設(shè)用地暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)出臺(tái)、實(shí)施?！　∪欢@些規(guī)定不能從根本上扭轉(zhuǎn)土地分散管理、政出多門的局面。1985年，全國耕地凈減少高達(dá)100萬公頃，喚醒了人們對(duì)耕地資源的嚴(yán)重稀缺及加強(qiáng)耕地保護(hù)緊迫性的認(rèn)識(shí)。　　1986年是新中國土地管理史上具有決定意義的一年。3月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占濫用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法規(guī)”，“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。4月，農(nóng)業(yè)部上報(bào)《中華人民共和國土地法》，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過后提請第六屆全國人大常委會(huì)審議。6月25日，全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過?！吨腥A人民共和國土地管理法》于6月25日公布，1987年1月1日起施行?！　∫罁?jù)這部法律，我國對(duì)城鄉(xiāng)土地集中統(tǒng)一管理。1986年8月1日，原國家土地管理局誕生，代表國務(wù)院 對(duì)全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)土地實(shí)行統(tǒng)一管理。隨后，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方土地管理機(jī)構(gòu)也相繼建立，我國土地管理隊(duì)伍不斷壯大?！　∥覈恋赜袃斒褂弥贫雀母锏牟椒ゲ粩嗉涌?。1987年12月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)敲響了土地拍賣第一槌，突破了當(dāng)時(shí)《憲法》對(duì)出租土地的禁令。法隨事變。1988年4月，七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《憲法（修正案）》，明確規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月29日，七屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》。修改后的《土地管理法》明確規(guī)定，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”?！　∵@次適憲性修改，一舉掃清了土地使用制度改革面臨的法律障礙，為土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場開辟出一條法治之路。　　原國家土地管理局成立后，以《土地管理法》配套法規(guī)建設(shè)為中心，形成以《土地管理法》為基本法律的法規(guī)體系框架。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅從1986年8月到1992年年初的5年多時(shí)間里，國務(wù)院先后制定頒布了《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商投資成片開發(fā)經(jīng)營土地暫行管理辦法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等；原國家土地管理局制定頒布了《土地違法案件處理暫行辦法》、《出讓國有土地使用權(quán)審批管理暫行規(guī)定》、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》、《土地登記規(guī)則》等?！　⊥恋毓芾碛蟹梢溃⒉灰馕吨哒頍o憂。隨著改革開放的逐步深入，特別是進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，土地管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。法律規(guī)定的分級(jí)限額審批制度，在現(xiàn)實(shí)生活中大打折扣。各地通過“化整為零”、“下放土地審批權(quán)”等辦法，大量占用耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年到1996年，因各項(xiàng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)毀等原因全國共減少耕地約1.02億畝，而同期開發(fā)復(fù)墾的耕地只有7368萬畝，10年間，耕地凈減少2898萬畝。　　嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，迫切要求土地管理法制與時(shí)俱進(jìn)?！　￡P(guān)鍵之舉：確定用途管制的法律地位，土地管理思想發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變　　廣泛深入的調(diào)查研究，為法制變革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！　?996年初，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組下達(dá)了11個(gè)重點(diǎn)調(diào)研課題，其中之一就是耕地保護(hù)問題。原國家土地管理局黨組十分重視，舉全局之力開展這項(xiàng)調(diào)研。經(jīng)過對(duì)廣東等13個(gè)?。▍^(qū)）和上海等12個(gè)城市歷時(shí)10個(gè)多月的調(diào)查，原國家土地管理局向中央提出了保護(hù)耕地的政策性意見，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是修改和制定有關(guān)法律。　　1997年4月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》即中央11號(hào)文件下發(fā)，明確提出，必須從體制、機(jī)制和法制上采取治本之策，扭轉(zhuǎn)人口大量增加、耕地大量減少的失衡趨勢。　　此時(shí)，《土地管理法》的修訂也正式啟動(dòng)。1997年5月成立修改小組， 8月18日修訂草案上報(bào)國務(wù)院。經(jīng)國務(wù)院第64次、第65次常務(wù)會(huì)議討論審議原則通過后，形成了《土地管理法》修訂草案。1998年4月11日，由國務(wù)院正式提請全國人大常委會(huì)審議。4月26日，九屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議聽取國務(wù)院就《土地管理法》修訂草案作的說明。8月29日上午，出席九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議的141名代表按動(dòng)了表決器，新修訂的《土地管理法》以139票贊成獲高票通過?！　⌒滦抻喌摹锻恋毓芾矸ā罚粤⒎ㄐ问矫鞔_肯定“十分珍惜、合理 利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”，確立了土地用途管制制度和土地利用規(guī)劃的法律地位。在立法指導(dǎo)思想上，從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主轉(zhuǎn)到切實(shí)保護(hù)耕地為主；在土地管理方式上，從分級(jí)限額審批制度轉(zhuǎn)到用途管制制度；在土地利用方式上，從外延粗放型轉(zhuǎn)到內(nèi)涵集約型；在各級(jí)政府土地管理職權(quán)分配上，從土地管理權(quán)主要集中在市、縣轉(zhuǎn)到按社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和土地用途管制要求合理劃分；在執(zhí)法監(jiān)督工作上，從傳統(tǒng)的土地監(jiān)察轉(zhuǎn)到建立現(xiàn)代土地執(zhí)法監(jiān)察體系；在調(diào)整范圍上，從單純調(diào)整行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)到既調(diào)整行政管理關(guān)系又調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系?！　?999年1月1日，新修訂的《土地管理法》正式實(shí)施，作為其重要配套法規(guī)的《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》同步施行。速度之快，在中國立法史上前所未有?！　⊥恋赜袃斒褂弥贫雀母锢^續(xù)向前推進(jìn)。2001年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》出臺(tái)，明確規(guī)定四類經(jīng)營性用地一律實(shí)行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓。但隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及征地問題的土地信訪數(shù)量不斷攀升，因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出，社會(huì)各界對(duì)改革和完善征地制度的呼聲十分強(qiáng)烈?！　?004年3月14日，十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這一修正，不僅將原來的土地征用區(qū)分為土地征收或者征用，而且從《憲法》層面上強(qiáng)調(diào)無論征收或者征用都要給予補(bǔ)償，體現(xiàn)國家對(duì)公民合法權(quán)益的保障。　　同年8月28日，十屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，對(duì)《土地管理法》的部分條款進(jìn)行了第三次修正，主要是將總則第二條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí)，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”?！　‰S著土地管理法律體系不斷完善，國土資源部門依法行政的水平在不斷提高。以《土地管理法》修訂草案征求全民意見的成功嘗試為起點(diǎn)，國土資源部對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益的法律草案，積極采取聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式多方聽取意見，奉行“開門立法”。對(duì)一些技術(shù)性較強(qiáng)的立法，認(rèn)真組織專家咨詢論證。《征用土地公告辦法》、《國土資源信訪規(guī)定》等規(guī)章在出臺(tái)前，都全文公布，向社會(huì)征求意見?！　∽鳛榻∪婪Q策機(jī)制的重要內(nèi)容，《國土資源聽證規(guī)定》是第一部嚴(yán)格規(guī)范國土資源系統(tǒng)聽證工作的規(guī)章。2004年1月9日經(jīng)國土資源部第12次部務(wù)會(huì)議通過后公布，自2004年5月1日起施行。它是最早的由部門制定的聽證規(guī)定。頒布并實(shí)施《國土資源聽證規(guī)定》，是國土資源系統(tǒng)推進(jìn)依法行政的重要舉措。與此同時(shí)，以層級(jí)監(jiān)督和行政救濟(jì)為重點(diǎn)的國土資源行政復(fù)議工作不斷得到加強(qiáng)，探索建立征地補(bǔ)償安置爭議裁決制度，有效化解因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的群體性糾紛和社會(huì)矛盾，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。　　法律的創(chuàng)新和變革，使我國土地管理走上法治軌道?！　⌒碌钠瘘c(diǎn)：土地管理制度改革面臨新形勢，? ?地管理法制建設(shè)擔(dān)負(fù)新使命　　進(jìn)入新世紀(jì)，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷提速，土地問題成為各方關(guān)注的熱點(diǎn)?！　?004年6月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示要求，在抓好土地清理整頓的同時(shí)，著手研究制定管理制度。7月，國土資源部先后召開部黨組擴(kuò)大會(huì)議和專家座談會(huì)，專題研討國土資源制度建設(shè)，繼而成立了加強(qiáng)土地管理制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，保證《土地管理法》確立的各項(xiàng)制度真正得到執(zhí)行。當(dāng)年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺(tái)，決定重申，要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)。　　隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的發(fā)展，出現(xiàn)新增建設(shè)用地供應(yīng)量過大、工業(yè)用地低成本過度擴(kuò)張、土地地方違法用地比例很高、出現(xiàn)新的違法形式如“以租代征”等。為解決這些問題，中央下定決心，要運(yùn)用土地政策，切實(shí)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控?！　?006年8月31日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》下發(fā)，從調(diào)整利益機(jī)制、完善責(zé)任制度和健全法律機(jī)制等方面，提出了一系列的政策措施。　　經(jīng)過多年的積極摸索，土地管理改革方向越來越明晰，就是法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段并舉，建立土地管理的長效機(jī)制。與中央的部署相一致，國土資源部出臺(tái)了一系列配套政策措施?！　?007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》，作出了許多有重大意義的規(guī)定。如：建立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善了土地征收補(bǔ)償制度，構(gòu)建了以土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的土地物權(quán)體系；依據(jù)憲法，按照黨和國家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了完善；貫徹平等保護(hù)的原則，在土地物權(quán)體系方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定?！　〗Y(jié)合《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，國土資源部部署開展了相關(guān)部門規(guī)章的制定工作。2007年12月30日，《土地登記辦法》正式向社會(huì)公布，并于2008年2月1日起施行。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定》等規(guī)章的制定工作，正在有條不紊地進(jìn)行?！　?008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。《決定》同時(shí)明確，抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策?！　》e極穩(wěn)妥和規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的任務(wù)迫切，《土地管理法》已進(jìn)入新一輪修訂?！　∈粚萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì)擬將《土地管理法》修改列入十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃。國土資源部黨組對(duì)《土地管理法》的修改工作高度重視，多次召開會(huì)議專題研究《土地管理法》修改工作方案和修改思路，目前，《土地管理法》修訂草案的起草工作正在抓緊進(jìn)行。　　據(jù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，起草工作堅(jiān)持四項(xiàng)原則。一是既要全面總結(jié)和回顧現(xiàn)行《土地管理法》實(shí)施以來取得的經(jīng)驗(yàn)、成效和存在的主要問題，又要展望未來土地管理改革的基本方向，為構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制提供法律武器。二是注重將黨的政策上升為法律。黨中央、國務(wù)院在土地參與宏觀調(diào)控、完善征地制度、提高新增用地成本、節(jié)約集約用地等方面已經(jīng)作出一系列重大決策，將通過法律修改使之上升為法律制度。三是按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，將被實(shí)踐證明的具有強(qiáng)大生命力的共同責(zé)任制度、國家土地督察制度等上升為法律制度。四是堅(jiān)持開門立法、民主立法。這是我部立法工作一貫堅(jiān)持的基本原則，也是保證立法質(zhì)量 的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。起草《土地管理法》修訂草案，除了由部機(jī)關(guān)主要司局參與起草外，還特別委托中國科學(xué)院法學(xué)研究所起草專家建議稿，委托廣東等省廳聯(lián)合起草地方建議稿。最終報(bào)送國務(wù)院法制辦審議的送審稿，將綜合考慮專家和地方國土資源管理部門的意見，并廣泛征求各方面意見?！　?0年銳意改革和不斷創(chuàng)新，我國土地管理法制建設(shè)正站在一個(gè)嶄新的起點(diǎn)上，我國土地法治之路必將走得越來越順暢。（

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